6.1 Priprava programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika za leto 2025
Mojca Ločniškar
1. Uvod
Prispevek je namenjen vsem tistim javnim uslužbencem, ki so vpeti v pripravo programa dela in finančnega načrta posrednega proračunskega uporabnika in obravnava predpise, ki določajo pripravo in sestavo finančnih načrtov in programov dela posrednih proračunskih uporabnikov, praktične napotke in posebnosti, ki jih je potrebno upoštevati pri pripravi finančnega načrta in programa dela za leto 2025.
V skladu z določili Zakona o javnih financah (ZJF) (Uradni list RS, št. 11/11 – uradno prečiščeno besedilo, 14/13 – popr., 101/13, 55/15 – ZFisP, 96/15 – ZIPRS1617, 13/18, 195/20 – odl. US, 76/23 in 76/2023; v nadaljevanju: ZJF), je finančni načrt akt neposrednega in posrednega uporabnika proračuna, Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije in Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje Slovenije, s katerim so predvideni njegovi prihodki in drugi prejemki ter odhodki in drugi izdatki za eno leto. Finančni načrt posrednega uporabnika proračuna (javni skladi, javni zavodi in agencije, katerih ustanovitelj je država oziroma občina) mora biti usklajen z njegovim programom dela, ki mora biti pripravljen na način, kot je to predpisano za obrazložitev finančnih načrtov neposrednih uporabnikov državnega in občinskih proračunov. Program dela (ali poslovni načrt) je temeljni dokument, v katerem so načrtovane aktivnosti in cilji delovanja posrednega proračunskega uporabnika (v nadaljevanju: PPU) v obdobju enega koledarskega leta. Finančni načrt je denarno izražen program dela PPU. Pove nam, koliko denarnih sredstev bo PPU potreboval za dosego zastavljenih ciljev oziroma izvedbo načrtovanih nalog. Finančni načrt in program sprejme pristojni organ (svet, organ upravljanja ipd.) po postopku, določenem v posebnem predpisu ali v aktu o ustanovitvi PPU. 71. člen ZJF določa, da je usklajevanje programov dela in finančnih načrtov javnih zavodov, javnih podjetij, skladov in agencij ter financiranje dejavnosti teh pravnih oseb po potrjenih programih dela eden izmed mehanizmov zagotavljanja javnih služb in dejavnosti v javnem interesu ter nadzora nad poslovanjem PPU.
2. Predpisi s področja načrtovanja
2.1 Postopek priprave programa dela in finančnega načrta
2.1.1 Določila Zakona o javnih financah
26. člen ZJF in 27. člen ZJF obravnavata pripravo in posredovanje finančnega načrta PPU države in občine. PPU države pripravijo predloge finančnih načrtov ob pripravi državnega proračuna na podlagi izhodišč, ki veljajo za državni proračun, PPU občinskega proračuna pa na podlagi izhodišč, ki veljajo za občinski proračun.
Pristojna ministrstva naj bi na način in v roku, ki ga predpiše minister, pristojen za finance, zahtevala od PPU, da jim pošljejo podatke, ki so potrebni za pripravo finančnih načrtov ministrstev. Ministrstva pri pripravi svojih finančnih načrtov uporabijo tudi podatke, ki se nanašajo na delovanje PPU iz obstoječih baz podatkov. Napovedi gibanj obsega dejavnosti javne službe v prihodnjih letih se praviloma ocenjujejo na agregatni ravni in niso seštevek posameznih napovedi PPU. Četrti odstavek 26. člena ZJF določa, da če se PPU v pretežnem delu financira iz proračunskih sredstev, se njegov finančni načrt sprejme v 60 dneh po sprejetju državnega proračuna, 27. člen ZJF pa določa, da če se pravna oseba v pretežnem delu financira iz občinskih proračunskih sredstev, se njen finančni načrt sprejme v 30 dneh po sprejetju občinskega proračuna. Določbe ZJF je potrebno uporabljati skupaj z določbami Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2025 in 2026 (Uradni list RS št. 104/2024; v nadaljevanju ZIPRS2526), ki roke za pripravo finančnih načrtov in programov dela PPU veže na prejem izhodišč za načrtovanje.
2.1.2 Določila Zakona o izvrševanju proračunov Republike Slovenije za leti 2025 in 2026
Tudi pri tokratni pripravi finančnih načrtov moramo biti pozorni na sedmo poglavje »7. Razpolaganje s sredstvi za plače in priprava finančnih načrtov«, ki vsebuje člene od 57 do 62.
57. člen ZIPRS2526 določa, da morajo neposredni in posredni uporabniki proračuna izvajati politiko zaposlovanja, sistemiziranja delovnih mest in razporejanja zaposlenih na delovna mesta tako, da s prevzemanjem obveznosti, ki ne pomenijo izvrševanja obveznosti do zaposlenih, kot jih določajo predpisi ali kolektivne pogodbe, ne ustvarjajo primanjkljajev sredstev za stroške dela, to je na postavkah, ki vsebujejo plačne konte.
V skladu z določili 58. člen ZIPRS2526 morajo PPU pripraviti programe dela in finančne načrte za leto 2025 ter jih posredovati v soglasje organu, ki jim je posredoval izhodišča za načrtovanje, v 45 dneh po prejemu izhodišč za pripravo finančnih načrtov.
Pripravo finančnih načrtov proračunskih uporabnikov ureja 58. člen ZIPRS2526, ki določa:
- da morajo predlagatelji finančnih načrtov proračuna izvajati naloge iz svoje pristojnosti na način, da ne prekoračijo obsega sredstev za stroške dela, določenega v sprejetih finančnih načrtih, razen kadar gre za prerazporeditev stroškov dela med finančnimi načrti v okviru istega predlagatelja finančnega načrta ali kadar je sprememba posledica prerazporeditve javnega uslužbenca v drug organ. Izjema, ki jo določa 61. člen ZIPRS2526, se nanaša na posredne uporabnike proračuna. Slednji v svojem finančnem načrtu med letom lahko prerazporedijo sredstva na plačne konte v obsegu namenskih sredstev EU, namenskih sredstev finančnih mehanizmov ali donacij, prejetih po potrditvi njihovega finančnega načrta.
- rok za pripravo programa dela in finančnega načrta, katerega sestavni del je kadrovski načrt, je 45 dni od prejema izhodišč za načrtovanje;
- neposredni uporabnik proračuna države, tistim posrednim uporabnikom proračuna občin s področja izobraževanja, ki se pretežno financirajo iz proračuna države, izda le soglasje k sistemizaciji delovnih mest v skladu z normativi in standardi, ki veljajo za izvajanje programa osnovnih in glasbenih šol. Slednje pomeni, da pristojnim organom občine za omenjene posredne uporabnike občinskih proračunov ni potrebno usklajevati izhodišč za načrtovanje s pristojnim neposrednim proračunskim uporabnikom in ministrstvom za finance;
- finančni načrt posrednega uporabnika proračuna za posamezno proračunsko leto ne sme izkazovati presežka odhodkov nad prihodki, razen če se presežek odhodkov nad prihodki posrednega uporabnika proračuna pokriva s presežki prihodkov nad odhodki iz preteklih let;
- sedmi, osmi in deveti odstavek 58. člena ZIPRS2526 določajo roke za pripravo finančnih načrtov in programov dela PPU:
* sedmi odstavek 58.člen ZIPRS2526 določa, da morajo posredni uporabniki državnega proračuna, ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu najkasneje v 45 dneh po prejemu izhodišč za načrtovanje;
* osmi odstavek 58. člena ZIPRS2526 določa, da morajo posredni uporabniki, ki se financirajo iz Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije (v nadaljnjem besedilu: ZZZS), ne glede na določbe drugih zakonov in predpisov, posredovati sprejete finančne načrte in programe dela v soglasje pristojnemu ministrstvu, če je ustanovitelj posrednega uporabnika država, oziroma občinski upravi, če je ustanovitelj občina, najkasneje v 45 dneh po prejemu izhodišč iz drugega oziroma četrtega odstavka tega člena. Posredni uporabniki, ki se v pretežni meri financirajo iz ZZZS in katerih ustanovitelj je občina, morajo sprejete finančne načrte in programe dela v…
