Mnenje št. Rm-1/09 z dne 18. 3. 2010 navajamo v celoti:
»M N E N J E
Ustavno sodišče je v postopku za oceno ustavnosti mednarodne pogodbe, začetem na predlog Vlade Republike Slovenije, na seji 18. marca 2010
i z r e k l o m n e n j e :
I. Temeljna ustavna listina o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je veljaven ustavni akt ter trajni in neusahljivi vir državnosti Republike Slovenije.
II. Razdelek II Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje Republike Slovenije ter v zvezi s 4. členom Ustave pomeni veljavno in upoštevno ustavnopravno opredelitev ozemlja Republike Slovenije.
III. V delu, v katerem II. razdelek Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije varuje državne meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, ga je treba razlagati v smislu mednarodnopravnih načel uti possidetis iuris (na kopnem) oziroma uti possidetis de facto (na morju).
IV. Po II. razdelku Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije je meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško ustavnopravno varovana na kopnem po nekdanji republiški meji med Slovenijo in Hrvaško v okviru nekdanje Socialistične federativne republike Jugoslavije, na morju pa po črti, do katere je Republika Slovenija pred osamosvojitvijo izvrševala dejansko oblast do odprtega morja.
V. Arbitražni sporazum med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške ne določa poteka državnih mej med državama pogodbenicama, temveč vzpostavlja mehanizem za mirno rešitev mejnega spora.
VI. Točka (a) prvega odstavka 3. člena, točka (a) 4. člena ter drugi in tretji odstavek 7. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške, ki jih je treba razlagati in presojati kot vsebinsko celoto, niso v neskladju s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije.
O b r a z l o ž i t e v
A.
1. Vlada Republike Slovenije je na Ustavno sodišče vložila predlog, naj Ustavno sodišče izreče mnenje o skladnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena Arbitražnega sporazuma med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške (v nadaljevanju Sporazum) s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom Temeljne ustavne listine o samostojnosti in neodvisnosti Republike Slovenije (v nadaljevanju TUL). Vlada sicer meni, da je Sporazum v celoti v skladu s TUL in z Ustavo, predlog za izrek mnenja pa je na Ustavno sodišče vložila zato, ker naj bi del strokovne javnosti izražal zadržke in pomisleke glede ustavne skladnosti posameznih delov Sporazuma. Vlada meni, da ji drugi odstavek 160. člena Ustave omogoča vložitev predloga za oceno ustavnosti, čeprav je njeno stališče, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo. Pri tem se sklicuje na stališča Ustavnega sodišča v mnenjih št. Rm-1/97 z dne 5. 6. 1997 (Uradni list RS, št. 40/97 in OdlUS VI, 86) in št. Rm-1/02 z dne 19. 11. 2003 (Uradni list RS, št. 118/03 in OdlUS XII, 89).
2. Stališče Vlade je, da je II. razdelek TUL določil mejo na kopnem med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško, tako določeno mejo pa je treba le še ugotoviti v naravi. Zato naj pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje na kopnem, ne bi bila v neskladju z II. razdelkom TUL oziroma s 4. členom Ustave, temveč naj bi pomenila le natančno ugotovitev meje na kopnem. Glede meje na morju Vlada izhaja iz ureditve v Socialistični federativni republiki Jugoslaviji (v nadaljevanju SFRJ), v kateri je bil režim morja in morskih pasov določen enotno, zato meja na morju med republikama Slovenijo in Hrvaško ni bila določena. Zato naj tudi pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje na morju, ne bi bila v neskladju z II. razdelkom TUL oziroma s 4. členom Ustave. Morebitne dvome o protiustavnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma naj bi odpravljali tudi točki (b) in (c) prvega odstavka 3. člena, ki arbitražnemu sodišču nalagata, da določi stik Slovenije z odprtim morjem ter režim za uporabo ustreznih morskih območij. Ti dve določbi Sporazuma naj bi zagotavljali ohranitev pravice Slovenije, ki jo je imela že v nekdanji SFRJ, do teritorialnega stika z odprtim morjem.
3. V podporo svojemu stališču, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo, se Vlada sklicuje na mnenje Ustavnega sodišča št. Rm-1/00 z dne 19. 4. 2001 (Uradni list RS, št. 43/01 in OdlUS X, 78), v katerem je Ustavno sodišče sprejelo stališče, da "TUL in Ustava ne prepovedujeta sklepanja mednarodnih pogodb, ki bi urejale vprašanje meja, pod pogojem, da bi se taka pogodba gibala v okvirih določbe 4. člena Ustave". Pri presoji, ali je Sporazum skladen z Ustavo, je treba po mnenju Vlade upoštevati tudi stališče Ustavnega sodišča iz navedenega mnenja, da je meja med Slovenijo in Hrvaško "domnevno znana, vendar še ne konkretizirana v mednarodni pogodbi o meji in označena v naravi".
4. Vlada še navaja, da Sporazum ni mednarodna pogodba o skupni državni meji na kopnem in morju, temveč je podlaga za predložitev rešitve mejnega vprašanja neodvisnemu mednarodnemu sodnemu telesu, kar naj bi bilo tudi v skladu s splošnimi načeli in pravili mednarodnega prava, ki na podlagi 8. člena Ustave zavezujejo Slovenijo in so del njenega pravnega reda.
5. V dopolnitvi vloge je Vlada predlog dopolnila z nekaterimi konkretnimi zadržki in pomisleki strokovne javnosti o ustavnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma. Ti pomisleki strokovne javnosti, kakor jih navaja Vlada, se po vsebini nanašajo predvsem na vprašanje, ali bi razsodba arbitražnega sodišča pomenila zgolj natančno določitev meje, ki je domnevno že znana, ali bi šlo za novo določanje oziroma spreminjanje meje, kar naj bi zahtevalo predhodno spremembo ali dopolnitev TUL. V navedenih pomislekih strokovna javnost tudi ugotavlja, da Sporazum pomeni poseben način ugotavljanja meje med Slovenijo in Hrvaško, pri tem pa se Sporazum nikjer ne sklicuje na obstoječo mejo, kot jo določa TUL. Ta namreč za mejo s Hrvaško določa, da meja poteka tam, kjer je bila meja med republikama v okviru nekdanje SFRJ. Drugače kot TUL pa Sporazum kot kriterij za določitev poteka meje določa pravila in načela mednarodnega prava.
B. – I.
6. Drugi odstavek 160. člena Ustave se glasi: "Na predlog predsednika republike, vlade ali tretjine poslancev državnega zbora izreka ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe mnenje o njeni skladnosti z ustavo. Državni zbor je vezan na mnenje ustavnega sodišča." S takšno ureditvijo je Ustavnemu sodišču poleg pristojnosti, ki so navedene v prvem odstavku 160. člena Ustave, zaupana posebna pristojnost predhodne (a priori) ustavnosodne kontrole mednarodnih pogodb.
7. Predlog za predhodno presojo ustavnosti mednarodne pogodbe lahko vložijo trije z Ustavo določeni predlagatelji – Predsednik republike, Vlada ali tretjina poslancev Državnega zbora. V obravnavanem primeru je predlog vložila Vlada, ki meni, da Sporazum ni v neskladju z Ustavo oziroma s TUL.
8. Po prvem odstavku 162. člena Ustave postopek pred Ustavnim sodiščem ureja zakon. Zakon o Ustavnem sodišču (Uradni list RS, št. 64/07 – uradno prečiščeno besedilo – v nadaljevanju ZUstS) v 70. Členu[1] povzema pristojnost Ustavnega sodišča iz drugega odstavka 160. člena Ustave, drugih izrecnih postopkovnih določb o izrekanju mnenja pri presoji mednarodnih pogodb pa ne vsebuje. Zato je treba v skladu s prvim odstavkom 49. člena ZUstS tudi za postopek presoje mednarodnih pogodb smiselno uporabiti določbe IV. poglavja tega zakona, ki ureja postopek presoje ustavnosti in zakonitosti predpisov (tako Ustavno sodišče že v mnenju št. Rm-1/97).
9. V postopku za oceno ustavnosti predpisa Ustavno sodišče presoja ustavnost tistih določb predpisa, katerih neskladnost zatrjuje predlagatelj iz 23. oziroma 23.a člena ali pobudnik iz 24. člena ZUstS. Ustavno sodišče ne more ex officio razširiti presoje ustavnosti na določbe, ki niso izpodbijane, razen kolikor mu to dovoljuje načelo koneksitete iz 30. člena ZUstS.[2] Poleg izpodbijanih določb morajo biti v zahtevi oziroma pobudi navedene tudi določbe Ustave oziroma zakona, s katerimi naj bi bile izpodbijane določbe v neskladju. Predlagatelj oziroma pobudnik pa mora navesti tudi razloge, zakaj naj bi bila izpodbijana določba protiustavna ali nezakonita.[3] Zadeva, o kateri naj bi odločilo Ustavno sodišče, mora biti oblikovana kot spor o ustavnosti oziroma zakonitosti izpodbijanih določb. Če sprožitelj postopka ne dvomi v ustavnost oziroma zakonitost določb, ki jih izpodbija, ni pravovarstvene potrebe za odločitev Ustavnega sodišča.
10. V postopku predhodne kontrole mednarodnih pogodb ni razlogov za drugačno stališče. Tudi pri izrekanju mnenja o ustavnosti mednarodne pogodbe Ustavno sodišče presoja le tiste določbe mednarodne pogodbe, katerih presojo zahteva upravičeni predlagatelj, druge pa le ob pogojih, ki veljajo za uporabo načela koneksitete. Prav tako Ustavno sodišče praviloma opravi le presojo z vidika tistih določb Ustave, ki jih izpostavi predlagatelj. Kadar je predlagateljica Vlada, od nje ni mogoče zahtevati, da zatrjuje protiustavnost mednarodne pogodbe – Vlada je namreč praviloma podpisnica mednarodnih pogodb, hkrati pa ji drugi odstavek 160. člena Ustave daje pravico in pristojnost, da predlaga presojo vsake mednarodne pogodbe. Vendar dejstvo, da od Vlade ni mogoče zahtevati subjektivnega prepričanja o protiustavnosti mednarodne pogodbe, ne pomeni, da Vladi sploh ni treba obrazložiti svojega predloga. Ne glede na njeno stališče o ustavni skladnosti mednarodne pogodbe mora Vlada navesti, katere določbe mednarodne pogodbe naj Ustavno sodišče presodi ter z vidika katerih določb Ustave. Prav tako mora navesti razloge, iz katerih bi lahko bile posamezne določbe mednarodne pogodbe ustavno sporne. Čeprav Vlada ne dvomi v ustavno skladnost mednarodne pogodbe, mora v predlogu navesti, kateri dvomi sicer obstajajo (na primer v parlamentarni opoziciji ali strokovni javnosti) o ustavnosti mednarodne pogodbe.
11. Pristojnost Ustavnega sodišča v postopku na podlagi drugega odstavka 160. člena Ustave je omejena na presojo mednarodnih pogodb, ki so v postopku ratifikacije. Predpostavka za začetek postopka pred Ustavnim sodiščem je, da se je v Državnem zboru začel postopek za ratifikacijo mednarodne pogodbe. Iz drugega odstavka 160. člena Ustave, ki določa, da Ustavno sodišče v postopku ratifikacije mednarodne pogodbe izreka mnenje "o njeni skladnosti z Ustavo", izhaja, da je predmet presoje vsebina mednarodne pogodbe oziroma njenih posameznih določb. Predmet presoje ne more biti postopek ratifikacije. Morebitne pomanjkljivosti v ratifikacijskem postopku[4] se lahko nanašajo na akt o ratifikaciji, teh pa v postopku predhodne presoje mednarodne pogodbe ni mogoče uveljavljati.[5] Tako kot sicer pri presoji ustavnosti in zakonitosti predpisov Ustavno sodišče tudi pri predhodni kontroli ustavnosti mednarodne pogodbe ne presoja njene primernosti. Zato tudi ne podaja vrednostne ocene oziroma ocene uresničevanja javnega interesa, ki se zasleduje z mednarodno pogodbo.
B. – II.
12. Sporazum, ki v izvirnem angleškem jeziku nosi naslov Arbitration Agreement between the Government of the Republic of Slovenia and the Government of the Republic of Croatia, sta 4. 11. 2009 v Stockholmu, Kraljevina Švedska, podpisala predsednik Vlade Republike Slovenije in predsednica Vlade Republike Hrvaške. Na seji 17. 11. 2009 je Vlada določila besedilo predloga Zakona o ratifikaciji Sporazuma in ga predložila v sprejem Državnemu zboru. Med postopkom ratifikacije Sporazuma je Vlada vložila predlog, naj Ustavno sodišče presodi, ali je točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma v skladu s 4. členom Ustave v zvezi z II. razdelkom TUL.
13. Predlagani merili ustavnosodne presoje sta 4. člen Ustave in II. razdelek TUL. Člen 4 Ustave se glasi:
"Slovenija je ozemeljsko enotna in nedeljiva država."
Razdelek II TUL se glasi:
"Državne meje Republike Slovenije so mednarodno priznane državne meje dosedanje SFRJ z Republiko Avstrijo, z Republiko Italijo in Republiko Madžarsko v delu, v katerem te države mejijo na Republiko Slovenijo, ter meja med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvatsko v okviru dosedanje SFRJ."
14. Predlagani predmet presoje je točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma, ki se v izvirnem angleškem jeziku glasi:
"The Arbitral Tribunal shall determine the course of the maritime and land boundary between the Republic of Slovenia and the Republic of Croatia."
V predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma se navedena določba v slovenskem prevodu glasi:
"Arbitražno sodišče določi potek meje med Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško na kopnem in morju."[6]
15. Točka (a) prvega odstavka 3. člena Sporazuma določa pristojnost arbitražnega sodišča, da določi potek meje med državama pogodbenicama. Iz te določbe samo po sebi ne izhaja, kje bo arbitražno sodišče določilo potek meje oziroma katera merila bo pri tem uporabilo. Točka (a) prvega odstavka 3. člena je zato neločljivo povezana s točko (a) 4. člena Sporazuma, ki določa, kaj bo moralo arbitražno sodišče upoštevati pri določitvi poteka meje. Točka (a) 4. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasi:
"The Arbitral Tribunal shall apply the rules and principles of international law for the determinations referred to in Article 3 (1) (a)."
V predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma se navedena določba v slovenskem prevodu glasi:
"Arbitražno sodišče uporablja pravila in načela mednarodnega prava za odločanje po točki (a) prvega odstavka 3. člena."[7]
16. Za učinkovanje odločitve arbitražnega sodišča sta bistvena tudi drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma. Iz teh določb izhaja, da odločitev arbitražnega sodišča ne bo le mnenje ali priporočilo, temveč bo šlo za odločitev, ki bo dokončna in pravno zavezujoča za državi pogodbenici in bo torej imela naravo sodne odločbe. Drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma se v izvirnem angleškem jeziku glasita:
"(2) The award of the Arbitral Tribunal shall be binding on the Parties and shall constitute a definitive settlement of the dispute.
(3) The Parties shall take all necessary steps to implement the award, including by revising national legislation, within six months after the adoption of the award."
V predlogu Zakona o ratifikaciji Sporazuma se navedeni določbi v slovenskem prevodu glasita:
"(2) Razsodba arbitražnega sodišča je za pogodbenici zavezujoča in pomeni dokončno rešitev spora.
(3) Pogodbenici v šestih mesecih po sprejetju razsodbe storita vse potrebno za njeno izvršitev, vključno s spremembo notranje zakonodaje, če je to potrebno."
17. Določbe točke (a) prvega odstavka 3. člena, točke (a) 4. člena ter drugega in tretjega odstavka 7. člena Sporazuma so medsebojno neločljivo povezane, saj šele njihovo skupno pravno učinkovanje pomeni, da bo arbitražno sodišče ob uporabi pravil in načel mednarodnega prava dokončno in pravno zavezujoče določilo potek državne meje med državama pogodbenicama – Republiko Slovenijo in Republiko Hrvaško – na kopnem in na morju. Ker so navedene določbe Sporazuma v medsebojni zvezi, je Ustavno sodišče na podlagi 30. člena ZUstS sklenilo, da bo postopek za oceno ustavnosti točke (a) prvega odstavka 3. člena razširilo tudi na točko (a) 4. člena ter na drugi in tretji odstavek 7. člena Sporazuma. Navedene določbe Sporazuma je Ustavno sodišče razlagalo in presojalo kot celoto.
B. – III.
18. Nastanek in prenehanje držav ter vprašanja državnega ozemlja in državnih meja so vprašanja, ki so v prvi vrsti v domeni mednarodnega prava. Državne meje po naravi stvari zadevajo dve ali več držav in so praviloma rezultat njihovega medsebojnega sporazuma. Državne meje obstajajo kot dejansko učinkovite razmejitvene črte med suverenimi državami, kadar so določene na ravni mednarodnega prava, bodisi z mednarodno pogodbo bodisi z odločitvijo mednarodnega organa bodisi z izvrševanjem dejanske oblasti, ki ji sosednja država ne oporeka. V Republiki Sloveniji so državne meje urejene tudi v notranjem pravu, in sicer v II. razdelku TUL, na državno ozemlje pa se nanaša tudi 4. člen Ustave. Državne meje, kakor so določene v notranjem pravu, ne zavezujejo drugih držav in same po sebi nimajo mednarodnopravnih učinkov. Zato je treba glede državnih mej Republike Slovenije razlikovati med mednarodnopravnim in notranjepravnim položajem. Gre za ločena pravna sistema, vendar je treba pri razlagi notranjega prava izhajati iz mednarodnega prava, kajti državne meje so po naravi stvari mednarodnopravno vprašanje. Nastanek nove države je v mednarodnem pravu v veliki meri dejansko vprašanje,[8] vendar sta njeno priznanje in sprejem v mednarodno skupnost odvisni tudi od spoštovanja pravil in načel mednarodnega prava pri njenem nastanku. Zlasti so upoštevna tista pravila in načela mednarodnega prava, ki se nanašajo na nastanek novih držav po razpadu skupne države, kot je bilo to v primeru nekdanje SFRJ. Gre za pravila in načela mednarodnega prava, ki urejajo temeljna razmerja med novonastalimi in že obstoječimi sosednjimi državami oziroma med samimi novonastalimi državami, zlasti glede njihovega ozemlja oziroma državnih mej.
19. Za mednarodnopravno utemeljenost državne meje je ključno, da država izkazuje pravni naslov (iustus titulus). Mednarodnopravni naslovi (angl. title; fran. titre), na katerih temelji potek državnih mej, imajo dve funkciji. Prvič, pravni naslov je podlaga za izvrševanje državne suverenosti[9] in pove, od kod država črpa pravno upravičenje do svojega ozemlja in suverenosti. Drugič, pravni naslov izkazuje in varuje tudi konkreten potek meje v naravi.[10]
20. V okviru nekdanje SFRJ je imela Republika Slovenija zunanje državne meje z Republiko Avstrijo, Republiko Italijo in Republiko Madžarsko. Državne meje s temi tremi državami so bile v nekdanji SFRJ določene z mednarodnimi pogodbami.[11] Po razpadu skupne države so te zunanje jugoslovanske meje postale državne meje Republike Slovenije. Mednarodnopravno je Republika Slovenija te meje nasledila na podlagi pravil in načel mednarodnega prava, ki določajo nedotakljivost državnega ozemlja in kontinuiteto državnih mej. Ta pravila in načela so določena v nekaterih najpomembnejših univerzalnih in regionalnih dokumentih. Ustanovna listina Združenih narodov iz leta 1945 (v nadaljevanju UL OZN) med načeli delovanja svojih članic določa načelo suverene enakosti vseh držav članic ter prepoved grožnje s silo ali uporabe sile, ki bi bila naperjena proti teritorialni nedotakljivosti ali politični neodvisnosti katerekoli države. Spoštovanje teritorialne nedotakljivosti poudarja tudi Deklaracija o načelih mednarodnega prava o prijateljskih odnosih in sodelovanju med državami v skladu z Ustanovno listino Združenih narodov iz leta 1970 (v nadaljevanju Deklaracija sedmih načel).[12] Za miroljubno sožitje med državami v Evropi je pomembna zlasti Helsinška sklepna listina o varnosti in sodelovanju v Evropi iz leta 1975 (v nadaljevanju Helsinška listina), ki med načeli, ki naj vodijo odnose med evropskimi državami, prav tako določa načelo nedotakljivosti meja in načelo teritorialne integritete držav. Upoštevajoč dejstvo, da so nove države na območju nekdanje SFRJ nastale kot posledica njenega razpada, pa je treba zlasti upoštevati obe dunajski konvenciji, ki se nanašata na pravo mednarodnih pogodb. Mednarodne pogodbe o državnih mejah so namreč sklenjene za nedoločen čas, gre za t. i. stalne pogodbene režime. To pomeni, da v skladu s točko (a) drugega odstavka 62. člena Dunajske konvencije o pravu mednarodnih pogodb iz leta 1969 (v nadaljevanju DKPMP)[13] pri takih pogodbah ni mogoče uveljavljati bistveno spremenjenih okoliščin (klavzule rebus sic stantibus) kot razloga za prenehanje veljavnosti mednarodne pogodbe ali za odstop od nje. Člen 11 Dunajske konvencije o nasledstvu držav glede mednarodnih pogodb iz leta 1978 (v nadaljevanju DKNDMP)[14] pa določa splošno veljavno načelo mednarodnega prava, da nasledstvo držav nima učinkov na državne meje, določene z mednarodnimi pogodbami.
21. Iz pravil in načel mednarodnega prava, ki so veljala v času osamosvajanja in so obvezovala Slovenijo kot novo nastajajočo državo, torej izhaja dolžnost spoštovanja ozemeljske integritete sosednjih držav in nedotakljivosti državnih mej, zlasti pa tudi dolžnost spoštovanja mednarodnih pogodb, ki določajo državne meje. Razpad države in nastanek novih držav ne vpliva na veljavnost mednarodnih pogodb, ki so pred nastankom novih držav določala meje med prej obstoječimi državami (načelo kontinuitete državnih mej) oziroma so se nanašala na druga ozemeljska vprašanja (t. i. radicirane določbe). V pravilih o kontinuiteti državnih mej se kaže težnja po pravni varnosti v mednarodnih odnosih.
22. Nastanek novih držav po razpadu skupne države, kot je bilo to v primeru SFRJ, je z vidika mednarodnega prava poseben položaj, ko gre za…
